CHINA’S LOCAL GOVERNMENT DEBT
中国地方政府债务 Zhōngguó dìfāng zhèngfǔ zhàiwù
(Français:DETTE DES GOUVERNEMENTS LOCAUX DE LA CHINE)
The hidden debt of China’s local governments, which is held by entities called local government financing vehicles (LGFVs), has rattled financial markets. Now some worry that it could threaten the entire economy. While there is no official data, one estimate of LGFVs debt puts it at 59 trillion yuan (US$8.25 trillion) at the end of 2022.¹
The International Monetary Fund estimates that the total might be even higher, more than 70 trillion yuan (US$9.79 trillion).² To put these numbers in perspective, another estimate puts local government debt held by LGFVs at nearly half of China’s total GDP in 2021, or about twice the size of Germany’s economy.³ A more recent estimate has upped the number closer to US$10 trillion, which would be roughly double the GDP of Japan.⁴ These off-the-books LGFV borrowings are almost the same size as official (on-the-books) central and local government debt combined.⁵ While we do not know the precise figure, we do know that the prospects for local government finances are going to remain dire unless the real estate sector—the major source of local government financing—rebounds. The severe decline in the cash flow from the real estate sector to local government means that an increasing number of LGFVs will face liquidity risks, unable to pay their debts as they become due.
For most readers, the most puzzling thing about China’s local government debt might be why it is considered ‘hidden’ and why local government financing vehicles (LGFVs) are holding the bag for local governments. To understand this, it is necessary to understand what LGFVs are and why the collapse of the real estate sector has created such problems for them. The bigger question is why China’s powerful central government let this problem grow to this degree. Why didn’t Beijing do something about it earlier? LGFV debt skyrocketed during the zero-COVID policies, so is the pandemic to blame? Finally, what is Beijing doing about this crisis, and is it enough to solve the problem?
LGFVs and ‘hidden’ debt
While local government debt is common in all countries, China’s story is unique in several respects. First, if one looks at the on-the-books debt of local governments, the situation is manageable and relatively stable—one would not know there was a debt problem. What makes the China case so curious but also worrisome for Beijing is that the local government debt that has skyrocketed is ‘hidden’. In this context, the adjective ‘hidden’ does not imply that the debt is illegal, but rather that it is off-the-books or unrecorded. Local governments do this off the books because Chinese law forbids them from bank borrowing. To circumvent this restriction, local governments were allowed by Beijing to create institutional middlemen to borrow on their behalf—these are the special purpose vehicles, called local government financing vehicles (LGFVs), which incur and hold this ‘hidden’ debt. It is these LGFVs that now are teetering on default. Hence, while this debt is technically ‘hidden’, it is an expected and condoned outcome of a deal made between Beijing and the localities.
To understand why and how LGFVs are left holding the bag of local government debt, one needs to go back to the early 1990s when Beijing reformed the fiscal system, which had been in place since 1980. The 1994 fiscal reform stemmed from the 1980 fiscal system, which was called a revenue sharing-system. The reason why that system proved to be such a potent incentive for local state-led development was that there was a category of taxes and fees, called extra-budgetary revenues, that localities did not have to share but could keep in their entirety. The most important and the fastest growing of these revenues was the collective and individual enterprise tax, which took off with the development of the township and village enterprises, the TVEs. It was these TVEs that allowed China’s economy to take off. The problem was that all the new revenue from this sector was staying in the localities. By the early 1990s, Beijing was only receiving less than a quarter of total revenues.
To grab a bigger share of total revenues, in 1994, Beijing restructured the fiscal system by dividing taxes into those that would go exclusively to the centre, those that would go to the localities, and those that would be shared; this is known as the ‘tax-sharing system’ 分税制(Fēnshuìzhì). The hitch was that this 1994 fiscal reform would leave localities with insufficient tax revenues to meet their basic expenditures. Localities would face an annual fiscal gap — a shortfall between the amount of tax revenues left to them and their fiscal expenditures. The then vice premier of China, Zhu Rongji 朱镕基, and others, including the then minister of finance Xiang Huaicheng 项怀诚, recognised the problem and knew that localities needed new incentives to pursue local state-led development to make up for the revenues that were taken away.
Zhu Rongji came up with a grand bargain that would allow Beijing to have its cake and eat it too. Beijing could recentralise tax revenues, and the localities would be given the rights and tools to raise new non-tax revenues that they could keep to replace the extra budgetary funds that were taken away. To make the bargain operable, localities were given the right to run local state banks and then establish LGFVs to circumvent the legal prohibition on government borrowing.⁶
The dependence of LGFVs and local governments on the real estate sector
Local governments established LGFVs (local government financing vehicles) as middlemen to borrow on their behalf. LGFVs were also tasked with selling land to real estate developers, who then paid land transaction fees to local governments. Using land to generate revenue is known as ‘land finance’ 土地财政(Tǔdì cáizhèng). This strategy allowed localities to fill the fiscal gap left by the 1994 fiscal reforms, which recentralised taxes to Beijing. Yes, localities had to borrow and incur debt, but the steady stream of revenues from land transactions allowed them to repay debt and have funds to drive growth.
Problems began with the Global Financial Crisis, when China implemented its stimulus package to keep the economy going. Nominally, the stimulus package provided RMB 4 trillion. In reality, however, the central government provided only 30 percent of that amount, and local governments were expected to find the rest.⁷ All of that borrowing created a huge debt burden for local governments around 2013 when many of those loans started to come due. To help repay these debts, local governments started to issue bonds. Although debt was becoming more burdensome, it was manageable because land finance was still viable as the housing market continued to boom.
(Construction sites have been left empty or half built since Beijing implemented the ‘Three Red Lines’ policy)
The current crisis stems from the collapse of the real estate sector, when the demand for land vaporised, rendering the land finance strategy inoperable. Because of their dependence on the real estate sector for revenues, its collapse left local government budgets with no incoming revenue stream. LGFVs must now borrow more on behalf of their local government to ensure the continued operation of public services and to service existing loans. Some localities have already had to cut back on social services or laid off government employees because of fiscal shortcomings. But the other options are also limited because there are now also restrictions on the ability of LGFVs to issue bonds if they are already holding too much debt.
COVID-19 and the current crisis
One might think that the current local government debt problem can be blamed on COVID-19. The costs of testing, isolating and treating COVID-19 was borne almost entirely by local governments. Yet COVID-19 does not sufficiently explain the problem. While COVID-19 certainly raised expenditures for local governments, it was pandemic-era state policies, which enforced fiscal discipline and deleveraged the real estate sector, that triggered the crisis of local government debt. The mountains of debt facing local governments across China are largely an unintended byproduct of these policies. A few factors came together, including COVID-19, to create a perfect storm that then magnified and made intractable an institutional problem that had its origins in the mid-1990s.
Before COVID-19, starting in 2016, Beijing had already begun to tamp down the real estate sector with a deleveraging campaign that tried to limit the sector’s borrowing and ensure that borrowers would have cash on hand to repay debt. The arrival of COVID-19 led Beijing to pause its efforts to enforce fiscal discipline. From about January to June of 2020, the central authorities provided substantial aid to localities to offset some of the costs to local governments during the initial phase of the pandemic, such as special low-interest COVID-19 bonds 抗疫特别国债 (Kàng yì tèbié guózhài ; Special national debt for epidemic prevention).
Ironically, it was China’s success in tackling COVID-19 during the first six months that set it on the road that led to the local government debt problems. After a rocky start in Wuhan, Beijing was highly rated by the Nikkei COVID-19 Recovery Index for its handling of COVID-19, as measured by case numbers, vaccination rates, mobility and functioning economic life.⁸ Beijing became so confident that in the summer of 2020, the central government returned to its pre-COVID-19 economic agenda to try to enforce fiscal discipline on the real estate sector and curbing debt more generally, especially that of local governments.
Beijing implemented the ‘Three Red Lines’ policy 三条红线, which prohibited real estate firms from borrowing beyond set limits. Overnight, the developers’ heretofore successful business model of borrowing to grow became inoperable. This left them with few or no new sources of funding to keep operating or repay debt, leaving many scrambling to sell assets for quick cash. Some stopped building, leaving construction sites empty or half built. Suppliers went unpaid. Some developers defaulted, but few were buying land from local governments. But the consequences did not stop with the developers not being able to get loans. Because homebuyers in China had start making mortgage payments before construction was complete, once they realised what was happening to the real estate developers, they went on mortgage strikes, refusing to make further payments out of fear that they would never get a finished apartment.
Ultimately, the failures of the real estate companies meant that revenues from land sales and preparation sank to almost nothing, leaving local governments cut off from the source of non-tax revenue that made up the gaps in funding of their local budgets each year. The impact of the loss of land sales revenues was made worse by the decrease in tax revenues after central authorities cracked down on the tech and the after school tutoring sectors during this same period.
The final factor that contributed to the perfect storm was the arrival of a new COVID-19 variant, Omicron, in January 2022. The resulting lockdowns further cost local governments as COVID-related expenses for testing, quarantining, and treatment soared, while revenues plummeted due to the near halt of most economic activity. It became increasingly difficult, if not impossible, for local governments to repay their debts and cover rising expenditures. The real estate sector and housing market have yet to recover despite the end of zero-COVID restrictions at the end of 2022, as the economy—after a brief bump in activity—has remained in a slump.
To make matters worse for local governments, Beijing pushed aside concerns about curbing local debt. In an about-face, it instructed LGFVs to take up the slack from the demise of the real estate sector and make land purchases, even if it mean going into more debt, to provide revenues for local government coffers. It remains unclear what LGFVs are doing with this land. Reports suggest that few have actually used that land for new development. Recent reports reveal that although some LGFVs did buy land, others faked these transactions to comply with upper-level directives.⁹
These must have decided that they simply did not have the funds to do so, nor did they want to assume more debt. We await details of how local governments dealt with these directives, which are simply trying to make the on-the-books local government budgets look stronger even if the off-the-books borrowing skyrockets even further.
Why did Beijing not stop this hidden debt problem earlier?
Since 2014, when the costs of the stimulus package loans became evident, Beijing has been trying to rein in local government debt. This included Beijing swapping out the LGFV bonds, which were most costly in terms of interest with shorter maturity dates, to longer maturing, lower-cost, centrally approved and guaranteed local government municipal bonds that could be more easily repaid. Importantly, these municipal bonds were strictly limited in the amounts issued and required approval by the upper levels. The assumption was that if they cleaned up these existing bonds and required approval for the municipal bonds, the centre could control local government debt. After the bond swaps, in 2018 another campaign was started to get rid of hidden debt, including having local governments sell assets or stakes in state-owned enterprises (SOEs). But none of the many attempts were successful because none addressed the root of the problem: the flawed fiscal system instituted in 1994 that left localities with a fiscal gap. The approved municipal bonds were insufficient to cover local fiscal needs.
The point that must be understood is that LGFVs and their borrowing on behalf of local government was an expected outcome of the grand bargain to mobilise support from the localities for its 1994 fiscal reforms. Beijing even assured localities that they should not fear upper-level intervention in revenue-generating activities, as long as they sent up the requisite tax revenues. This also explains why Beijing had no official accounting of local government debt until 2011. Beijing had agreed that it would not seek to know the details.
What Beijing is doing to resolve the crisis
Allowing the establishment of LGFVs was an effective short-term workaround for local government borrowing. As indicated in the introduction, the terms ‘legal’ or ‘illegal’ are useless in understanding their actions because they were condoned and created to get around official prohibitions against local governments borrowing from banks. But the grand bargain between the centre and the localities that allowed their creation also has created ambiguity around who is responsible for repaying LGFV debt and allows Beijing to pretend that local government finances are not in jeopardy.
As financial analysts around the world have become more rattled by the sheer size of this hidden debt and the possible consequences for the larger economy, Beijing has tried to calm markets by describing it as enterprise debt (LGFVs are state-owned enterprises) and denying that it counts as local government debt. As China’s Ministry of Finance has said, the liability for LGFV debt ‘lies with the entity that issued it’.¹⁰ It added, ‘local governments do not bear the responsibility to repay the debt of LGFVs and other state-owned enterprises’, citing the amended Budget Law in 2014. That means, however, that there is no explicit guarantee of payment; that is, local governments never promised to pay this debt. This ignores the fact that local governments also have what is called implicit debt, which is debt that they may pay if the original borrowing cannot pay. To thwart any hope of a central government rescue, the ministry has explicitly said: ‘If it’s your baby, you own it. There will be no bailout from the central government.’¹¹ Such statements seem at least implicitly to recognise that the problem will be the local governments’.
At the same time, Beijing has taken steps to buy more time for LGFVs and local governments to repay their debt. Banks have been asked to give LGFVs new loans with ‘ultra-long maturities and temporary interest relief to prevent a credit crunch’. Instead of the ten-year loans previously given to LGFVs, banks, including some of the big four such as ICBC and China Construction Bank, are now offering 25-year loans.¹² But this strategy has moved huge risks onto the banks. As a result, Goldman Sachs downgraded its rating of China’s big banks,¹³ which led to a rout in bank stocks on foreign exchanges.¹⁴
None of the above strategies solves the institutional problem of local government debt in China. The state can formally separate local governments from their LGFVs, but at the end of the day, somebody must take responsibility for their debts. But even if someone takes over existing LGFV debt, more local debt will reappear each year because of how the fiscal system is structured. Beijing must reconfigure the system or find an alternative source of revenue to plug the fiscal gap.
China realises that a property tax like that in the United States where the revenue would belong to the localities is a solution. A few cities have limited pilot programs, but Beijing keeps delaying its implementation. Such a tax would alienate a rising middle class, and in the current context it would further hurt a depressed housing market.
Ultimately, to end hidden debt, Beijing must address the fundamental flaws in the system established by the 1994 fiscal reforms. Without thorough fiscal reform, the problem of local government debt, hidden or not, will persist. It might be time for Chinese leadership to stop kicking the can down the road. There is no other sustainable solution.
中国地方政府的隐性债务由地方政府融资平台（LGFV）持有，这扰乱了金融市场。现在有人担心这可能会威胁到整个经济。 虽然没有官方数据，但一项估计显示，截至 2022 年底，地方政府融资平台的债务总额为 59 万亿元人民币（8.25 万亿美元）。¹
国际货币基金组织估计，总额可能更高，超过 70 万亿元人民币（9.79 万亿美元）。² 为了更直观地理解这些数字，另一项估计显示，2021 年地方政府融资平台持有的地方政府债务占中国 GDP 总量的近一半，约为德国经济规模的两倍。³ 最近的一项估计将这一数字提高到接近 10 万亿美元，大约是日本 GDP 的两倍。⁴ 这些账外的地方政府融资平台借款几乎与官方（账面）中央和地方政府债务的总和相同。⁵ 虽然我们不知道确切的数字，但我们知道地方政府财政的前景 除非作为地方政府融资主要来源的房地产行业出现反弹，否则中国地方政府债务的形势仍将十分严峻。房地产行业流向地方政府的现金流大幅下降，意味着越来越多的地方政府融资平台将面临流动性风险，无法偿还到期债务。
对于大多数读者来说，中国地方政府债务最令人费解的地方可能是为什么它被认为是“隐性的”，以及为什么地方政府融资平台（LGFV）要为地方政府背黑锅。要理解这一点，有必要了解什么是地方政府融资平台，以及为什么房地产行业的崩溃会给它们带来这样的问题。更大的问题是，为什么中国强大的中央政府会让这个问题发展到这种程度。北京为什么不早点采取行动？在零新冠政策期间，地方政府融资平台债务飙升，难道是疫情造成的吗？最后，北京正在为这场危机做些什么，这些措施足以解决问题吗？
地方政府融资平台和“隐性”债务
虽然地方政府债务在所有国家都很常见，但中国的情况在几个方面却很独特。首先，如果看一下地方政府账面上的债务，情况是可控的，而且相对稳定——人们不会知道存在债务问题。中国的情况如此令人好奇但也让北京感到担忧的是，飙升的地方政府债务是“隐性的”。在这种情况下，形容词“隐性”并不意味着债务是非法的，而是指它是账外的或未记录的。地方政府账外行事是因为中国法律禁止他们从银行借款。为了规避这一限制，北京允许地方政府设立机构中间人来代表他们借款——这些是特殊目的载体，称为地方政府融资平台（LGFV），它们承担并持有这些“隐性”债务。 现在，正是这些地方政府融资平台濒临违约。因此，虽然这些债务在技术上是“隐形的”，但它是北京和地方政府达成的协议中意料之中和被默许的结果。
要理解地方政府融资平台为何以及如何背负地方政府债务，需要追溯到 1990 年代初北京对 1980 年开始实施的财政体制进行改革的时候。1994 年的财政改革源于 1980 年的财政体制，即所谓的收入分享体制。该体制之所以对地方政府主导的发展具有如此强大的激励作用，是因为有一类税费，即预算外收入，地方政府无需分享，而是可以全部保留。 这些收入中，最重要、增长最快的是集体和个体企业税，这些税收随着乡镇企业的发展而开始兴起。正是这些乡镇企业推动了中国经济的腾飞。问题是，这些部门的所有新增收入都留在了地方。到 20 世纪 90 年代初，北京获得的税收仅占总收入的不到四分之一。
为了在总收入中分得更大的份额，北京在 1994 年重组了财政体制，将税收分为中央独占、地方分占和共享三部分；这就是所谓的“分税制”。问题在于，1994 年的这项财政改革将导致地方的税收收入不足以满足其基本支出。 地方每年都会面临财政缺口，即剩余的税收收入和财政支出之间的差额。时任中国副总理朱镕基和其他人，包括时任财政部长项怀诚，都意识到了这个问题，并知道地方需要新的激励措施来推行地方政府主导的发展，以弥补被拿走的收入。
朱镕基提出了一项大交易，让北京鱼与熊掌兼得。北京可以重新集中税收收入，地方将获得权利和工具来筹集新的非税收收入，以弥补被拿走的预算外资金。为了使这笔交易可行，地方被赋予经营地方国有银行的权利，然后建立地方政府融资平台，以规避法律禁止政府借贷的规定。⁶
地方政府融资平台和地方政府对房地产行业的依赖
地方政府建立了地方政府融资平台 (LGFV) 作为中间人，代表他们借贷。地方政府融资平台还负责将土地出售给房地产开发商，然后房地产开发商向地方政府支付土地交易费。利用土地产生收入被称为“土地财政”。 这一策略使地方政府得以填补1994年财政改革（将税收集中到北京）留下的财政缺口。没错，地方政府必须借款并承担债务，但土地交易带来的稳定收入使他们能够偿还债务并有资金推动增长。
问题始于全球金融危机，当时中国实施了刺激计划以维持经济发展。名义上，刺激计划提供了4万亿元人民币。但实际上，中央政府只提供了其中的30%，其余部分则由地方政府自己解决。⁷ 2013年左右，当许多贷款开始到期时，所有这些借款都给地方政府带来了巨大的债务负担。为了偿还这些债务，地方政府开始发行债券。虽然债务负担越来越重，但由于房地产市场持续繁荣，土地融资仍然可行，因此债务是可控的。
（北京实施“三条红线”政策以来，建筑工地一直处于空置或半建成状态）
当前的危机源于房地产行业的崩溃，当时对土地的需求蒸发，导致土地融资战略无法运作。由于依赖房地产行业的收入，房地产行业的崩溃导致地方政府预算没有收入来源。地方政府融资平台现在必须代表地方政府借入更多资金，以确保公共服务的持续运行和偿还现有贷款。由于财政短缺，一些地方已经不得不削减社会服务或解雇政府雇员。但其他选择也很有限，因为如果地方政府融资平台已经负债过多，现在其发债的能力也受到限制。
COVID-19 与当前危机
人们可能会认为，当前的地方政府债务问题可以归咎于 COVID-19。检测、隔离和治疗 COVID-19 的费用几乎全部由地方政府承担。 然而，新冠肺炎并不能充分解释这个问题。虽然新冠肺炎确实增加了地方政府的支出，但正是疫情期间的国家政策加强了财政纪律并降低了房地产行业的杠杆率，引发了地方政府债务危机。中国各地地方政府面临的巨额债务很大程度上是这些政策的意外副产品。包括新冠肺炎在内的几个因素共同造成了一场完美风暴，使源于 1990 年代中期的体制性问题变得更加严重和棘手。
在新冠肺炎爆发之前，即 2016 年开始的疫情之前，北京方面就已经开始通过去杠杆运动来抑制房地产行业，试图限制该行业的借贷并确保借款人有现金偿还债务。新冠肺炎的到来导致北京方面暂停了实施财政纪律的努力。 从2020年1月到6月左右，中央政府向地方提供了大量援助，以抵消地方政府在疫情初期的一些成本，例如发行低息抗疫特别国债。
讽刺的是，中国在疫情爆发头六个月所取得的成功，却使地方政府债务问题雪上加霜。在武汉疫情暴发后，北京在日经新冠疫情复苏指数中获得了高分，该指数以病例数、疫苗接种率、流动性和经济生活正常运转来衡量。⁸ 北京变得如此自信，以至于中央政府在 2020 年夏天恢复了新冠疫情之前的经济议程，试图对房地产行业实施财政纪律，并更广泛地遏制债务，特别是地方政府的债务。
北京实施了“三条红线”政策，禁止房地产公司超额借贷。一夜之间，开发商此前成功的借贷增长商业模式变得无法运作。 这使得它们几乎没有新的资金来源来维持运营或偿还债务，许多公司只能争先恐后地出售资产以快速套现。一些公司停止了建设，工地空置或只建了一半。供应商没有付款。一些开发商违约，但很少有开发商从地方政府购买土地。但后果并没有随着开发商无法获得贷款而停止。由于中国的购房者在建筑完工前就开始支付抵押贷款，一旦他们意识到房地产开发商的遭遇，他们就会罢还抵押贷款，拒绝进一步支付，因为他们担心自己永远也拿不到一套完工的公寓。
最终，房地产公司的失败意味着土地出售和准备收入几乎降为零，地方政府失去了每年弥补地方预算资金缺口的非税收收入来源。 在同一时期，中央政府严厉打击科技和课外辅导行业，导致税收收入减少，加剧了土地出售收入损失的影响。
促成这场完美风暴的最后一个因素是 2022 年 1 月出现的新型 COVID-19 变种 Omicron。随后的封锁进一步加重了地方政府的成本，因为与 COVID 相关的检测、隔离和治疗费用飙升，而由于大多数经济活动几乎停止，收入大幅下降。地方政府偿还债务和支付不断增加的支出变得越来越困难，甚至不可能。尽管 2022 年底零新冠限制结束，但房地产行业和住房市场尚未复苏，因为经济在短暂回暖后仍处于低迷状态。
对地方政府来说，更糟糕的是，北京方面将控制地方债务的担忧放在了一边。 中国政府态度突然转变，要求地方政府融资平台弥补房地产行业衰退带来的损失，购买土地，即使这意味着要背负更多债务，也要为地方政府金库提供收入。目前还不清楚地方政府融资平台如何处理这些土地。报告显示，很少有地方政府融资平台真正使用这些土地进行新开发。最近的报告显示，虽然一些地方政府融资平台确实购买了土地，但也有一些地方政府融资平台伪造了这些交易，以遵守上级指令。⁹
这些地方政府肯定认为，他们没有资金这样做，也不想承担更多债务。我们等待地方政府如何应对这些指令的详细情况，这些指令只是试图让地方政府账面上的预算看起来更强大，即使账外借款进一步飙升。
为什么北京不早点阻止这个隐性债务问题？
自2014年经济刺激计划贷款成本显现以来，北京方面一直在试图控制地方政府债务。其中包括北京方面将利息最高且到期日较短的政府融资平台债券置换为期限较长、成本较低、由中央批准和担保、更容易偿还的地方政府市政债券。重要的是，这些市政债券的发行额度受到严格限制，而且需要上级批准。当时的设想是，如果清理这些现有债券，并要求批准市政债券，中央就可以控制地方政府债务。债券置换之后，2018年又开始了另一场消除隐性债务的运动，包括让地方政府出售资产或国有企业 (SOE) 的股份。但这些尝试都没有成功，因为都没有解决问题的根源：1994年建立的存在缺陷的财政制度，导致地方出现财政缺口。 批准的市政债券不足以满足地方财政需求。
必须理解的一点是，地方政府融资平台及其代表地方政府的借款是1994年财政改革动员地方支持的大谈判的预期结果。北京甚至向地方政府保证，只要他们上交必要的税收，就不必担心上级干预创收活动。这也解释了为什么北京直到2011年才对地方政府债务进行官方核算。北京已同意不寻求了解细节。
北京为解决危机所做的努力
允许建立地方政府融资平台是解决地方政府借款的有效短期变通方法。如引言中所述，“合法”或“非法”这两个术语对于理解他们的行为毫无用处，因为他们被纵容和创造，是为了绕过官方禁止地方政府从银行借款的规定。 但中央与地方之间达成的大交易也导致地方政府对于谁负责偿还地方政府融资平台债务感到模糊，也让北京方面可以假装地方政府的财政没有受到威胁。
随着世界各地的金融分析师对这笔隐形债务的规模及其对整个经济可能造成的影响越来越感到不安，北京方面试图通过将其描述为企业债务（地方政府融资平台是国有企业）并否认其属于地方政府债务来安抚市场。中国财政部表示，地方政府融资平台债务“由发行人承担”。¹⁰ 它还补充道，“地方政府不承担偿还地方政府融资平台和其他国有企业债务的责任”，并引用了2014年修订的《预算法》。然而，这意味着没有明确的支付保证； 也就是说，地方政府从未承诺偿还这些债务。这忽略了一个事实，即地方政府还有所谓的隐性债务，即在原始借款无法偿还时他们可能需要偿还的债务。为了打消中央政府救援的任何希望，财政部明确表示：“如果这是你们的孩子，你们自己拥有它。中央政府不会救助。”¹¹ 这些声明似乎至少隐性承认问题出在地方政府身上。
与此同时，北京已采取措施为地方政府融资平台和地方政府争取更多时间偿还债务。银行已被要求向地方政府融资平台提供“超长期限和临时利息减免”的新贷款，以防止信贷紧缩。 包括中国工商银行和中国建设银行在内的四大银行不再向地方政府融资平台提供十年期贷款，而是提供二十五年期贷款。¹²但这一策略将巨大的风险转嫁到了银行身上。结果，高盛下调了中国各大银行的评级¹³，导致外汇市场上的银行股暴跌。¹⁴
上述任何一种策略都无法解决中国地方政府债务的制度问题。国家可以正式将地方政府与其地方政府融资平台分开，但最终必须有人为它们的债务负责。但即使有人接管了现有的地方政府融资平台债务，由于财政体系的结构，每年都会出现更多的地方债务。北京必须重新配置该系统或寻找其他收入来源来填补财政缺口。
中国意识到，像美国那样征收房产税，将收入归地方所有，是一种解决方案。一些城市已经进行了有限的试点，但北京方面一直在推迟实施。这种税会疏远正在崛起的中产阶级，在当前情况下，还会进一步损害低迷的房地产市场。
最终，要消除隐性债务，北京方面必须解决1994年财政改革所建立的制度中的根本缺陷。没有彻底的财政改革，地方政府债务问题（无论是否隐性）都会持续存在。中国领导层可能是时候停止拖延问题了。没有其他可持续的解决方案。
Zhōngguó dìfāng zhèngfǔ de yǐn xìng zhàiwù yóu dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái (LGFV) chí yǒu, zhè rǎoluànle jīnróng shìchǎng. Xiànzài yǒurén dānxīn zhè kěnéng huì wēixié dào zhěnggè jīngjì. Suīrán méiyǒu guānfāng shùjù, dàn yīxiàng gūjì xiǎnshì, jiézhì 2022 niándǐ, dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái de zhàiwù zǒng'é wèi 59 wàn yì yuán rénmínbì (8.25 Wàn yì měiyuán).¹
Guójì huòbì jījīn zǔzhī gūjì, zǒng'é kěnéng gèng gāo, chāoguò 70 wàn yì yuán rénmínbì (9.79 Wàn yì měiyuán).² Wèile gèng zhíguān dì lǐjiě zhèxiē shùzì, lìng yī xiàng gūjì xiǎnshì,2021 nián dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái chí yǒu dì dìfāng zhèngfǔ zhàiwù zhàn zhōngguó GDP zǒng liàng de jìn yībàn, yuē wèi déguó jīngjì guīmó de liǎng bèi.³ Zuìjìn de yī xiàng gūjì jiāng zhè yī shǔ zì tígāo dào jiējìn 10 wàn yì měiyuán, dàyuē shì rìběn GDP de liǎng bèi.⁴ Zhèxiē zhàng wài dì dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái jièkuǎn jīhū yǔ guānfāng (zhàngmiàn) zhōngyāng hé dìfāng zhèngfǔ zhàiwù de zǒnghé xiāngtóng.⁵ Suīrán wǒmen bù zhīdào quèqiè de shùzì, dàn wǒmen zhīdào dìfāng zhèngfǔ cáizhèng de qiánjǐng chúfēi zuòwéi dìfāng zhèngfǔ róngzī zhǔyào láiyuán de fángdìchǎn hángyè chūxiàn fǎntán, fǒuzé zhōngguó dìfāng zhèngfǔ zhàiwù de xíngshì réng jiāng shífēn yánjùn. Fángdìchǎn hángyè liúxiàng dìfāng zhèngfǔ de xiànjīn liú dàfú xiàjiàng, yìwèizhe yuè lái yuè duō dì dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái jiāng miànlín liúdòng xìng fēngxiǎn, wúfǎ chánghuán dào qí zhàiwù.
Duìyú dà duōshù dúzhě lái shuō, zhōngguó dìfāng zhèngfǔ zhàiwù zuì lìng rén fèijiě dì dìfāng kěnéng shì wèishéme tā bèi rènwéi shì “yǐn xìng de”, yǐjí wèishéme dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái (LGFV) yào wèi dìfāng zhèngfǔ bēihēiguō. Yào lǐjiě zhè yīdiǎn, yǒu bìyào liǎojiě shénme shì dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái, yǐjí wèishéme fángdìchǎn hángyè de bēngkuì huì gěi tāmen dài lái zhèyàng de wèntí. Gèng dà de wèntí shì, wèishéme zhōngguó qiángdà de zhōngyāng zhèngfǔ huì ràng zhège wèntí fāzhǎn dào zhè zhǒng chéngdù. Běijīng wèishéme bù zǎodiǎn cǎiqǔ xíngdòng? Zài líng xīnguān zhèngcè qíjiān, dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái zhàiwù biāoshēng, nándào shì yìqíng zàochéng de ma? Zuìhòu, běijīng zhèngzài wèi zhè chǎng wéijī zuò xiē shénme, zhèxiē cuòshī zúyǐ jiějué wèntí ma?
Dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái hé “yǐn xìng” zhàiwù
Suīrán dìfāng zhèngfǔ zhàiwù zài suǒyǒu guójiā dōu hěn chángjiàn, dàn zhōngguó de qíngkuàng zài jǐ gè fāngmiàn què hěn dútè. Shǒuxiān, rúguǒ kàn yī xià dìfāng zhèngfǔ zhàngmiàn shàng de zhàiwù, qíngkuàng shì kě kòng de, érqiě xiāngduì wěndìng——rénmen bù huì zhīdào cúnzài zhàiwù wèntí. Zhōngguó de qíngkuàng rúcǐ lìng rén hàoqí dàn yě ràng běijīng gǎndào dānyōu de shì, biāoshēng dì dìfāng zhèngfǔ zhàiwù shì “yǐn xìng de”. Zài zhè zhǒng qíngkuàng xià, xíngróngcí “yǐn xìng” bìng bù yìwèizhe zhàiwù shì fēifǎ de, ér shì zhǐ tā shì zhàng wài de huò wèi jìlù de. Dìfāng zhèngfǔ zhàng wài háng shì shì yīn wéi zhōngguó fǎlǜ jìnzhǐ tāmen cóng yínháng jièkuǎn. Wèile guībì zhè yī xiànzhì, běijīng yǔnxǔ dìfāng zhèngfǔ shèlì jīgòu zhōngjiānrén lái dàibiǎo tāmen jièkuǎn——zhèxiē shì tèshū mùdì zàitǐ, chēng wèi dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái (LGFV), tāmen chéngdān bìng chí yǒu zhèxiē “yǐn xìng” zhàiwù. Xiànzài, zhèng shì zhèxiē dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái bīnlín wéiyuē. Yīncǐ, suīrán zhèxiē zhàiwù zài jìshù shàng shì “yǐnxíng de”, dàn tā shì běijīng hé dìfāng zhèngfǔ dáchéng de xiéyì zhòng yìliào zhī zhōng hé bèi mòxǔ de jiéguǒ.
Yào lǐjiě dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái wèihé yǐjí rúhé bèifù dìfāng zhèngfǔ zhàiwù, xūyào zhuīsù dào 1990 niándài chū běijīng duì 1980 nián kāishǐ shíshī de cáizhèng tǐzhì jìnxíng gǎigé de shíhòu.1994 Nián de cáizhèng gǎigé yuán yú 1980 nián de cáizhèng tǐzhì, jí suǒwèi de shōurù fēnxiǎng tǐzhì. Gāi tǐzhì zhī suǒyǐ duì dìfāng zhèngfǔ zhǔdǎo de fǎ zhǎn jùyǒu rúcǐ qiángdà de jīlì zuòyòng, shì yīnwèi yǒuyī lèi shuì fèi, jí yùsuàn wài shōurù, dìfāng zhèngfǔ wúxū fēnxiǎng, ér shì kěyǐ quánbù bǎoliú. Zhèxiē shōurù zhōng, zuì zhòngyào, zēngzhǎng zuì kuài de shì jítǐ hé gètǐ qì yè shuì, zhèxiē shuìshōu suízhe xiāngzhèn qì yè de fǎ zhǎn ér kāishǐ xīngqǐ. Zhèng shì zhèxiē xiāngzhèn qì yè tuīdòngle zhōngguó jīngjì de téngfēi. Wèntí shì, zhèxiē bùmén de suǒyǒu xīn zēng shōurù dōuliú zàile dìfāng. Dào 20 shìjì 90 niándài chū, běijīng huòdé de shuìshōu jǐn zhàn zǒng shōurù de bù dào sì fēn zhī yī.
Wèile zài zǒng shōurù zhōng fēn dé gèng dà de fèn'é, běijīng zài 1994 nián chóngzǔle cáizhèng tǐzhì, jiāng shuìshōu fēn wéi zhōngyāng dúzhàn, dìfāng fēn zhàn hé gòngxiǎng sān bùfèn; zhè jiùshì suǒwèi de “fēnshuìzhì”. Wèntí zàiyú,1994 nián de zhè xiàng cáizhèng gǎigé jiāng dǎozhì dìfāng de shuìshōu shōurù bùzú yǐ mǎnzú qí jīběn zhīchū. Dìfāng měinián dūhuì miànlín cáizhèng quēkǒu, jí shèngyú de shuìshōu shōurù hé cáizhèng zhīchū zhī jiān de chā'é. Shí rèn zhōngguó fù zǒnglǐ zhūróngjī hé qítā rén, bāokuò shí rèn cáizhèng bù cháng xiàng huái chéng, dōu yìshí dàole zhège wèntí, bìng zhīdào dìfāng xūyào xīn de jīlì cuòshī lái tuīxíng dìfāng zhèngfǔ zhǔdǎo de fǎ zhǎn, yǐ míbǔ bèi ná zǒu de shōurù.
Zhūróngjī tíchūle yī xiàng dà jiāoyì, ràng běijīng yú yǔ xióng zhǎng jiān dé. Běijīng kěyǐ chóngxīn jízhōng shuìshōu shōurù, dìfāng jiāng huòdé quánlì hé gōngjù lái chóují xīn de fēi shuìshōu shōurù, yǐ míbǔ bèi ná zǒu de yùsuàn wài zījīn. Wèile shǐ zhè bǐ jiāoyì kěxíng, dìfāng bèi fùyǔ jīngyíng dìfāng guóyǒu yínháng de quánlì, ránhòu jiànlì dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái, yǐ guībì fǎlǜ jìnzhǐ zhèngfǔ jièdài de guīdìng.⁶
Dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái hé dìfāng zhèngfǔ duì fángdìchǎn hángyè de yīlài
dìfāng zhèngfǔ jiànlìle dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái (LGFV) zuòwéi zhōngjiānrén, dàibiǎo tāmen jièdài. Dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái hái fùzé jiāng tǔdì chūshòu gěi fángdìchǎn kāifā shāng, ránhòu fángdìchǎn kāifā shāng xiàng dìfāng zhèngfǔ zhīfù tǔdì jiāoyì fèi. Lìyòng tǔdì chǎnshēng shōurù bèi chēng wèi “tǔdì cáizhèng”. Zhè yī cèlüè shǐ dìfāng zhèngfǔ déyǐ tiánbǔ 1994 nián cáizhèng gǎigé (jiāng shuìshōu jízhōng dào běijīng) liú xià de cáizhèng quēkǒu. Méi cuò, dìfāng zhèngfǔ bìxū jièkuǎn bìng chéngdān zhàiwù, dàn tǔdì jiāoyì dài lái de wěndìng shōurù shǐ tāmen nénggòu chánghuán zhàiwù bìng yǒu zījīn tuīdòng zēngzhǎng.
Wèntí shǐ yú quánqiú jīnróng wéijī, dāngshí zhōngguó shíshīle cìjī jìhuà yǐ wéichí jīngjì fāzhǎn. Míngyì shàng, cìjī jìhuà tígōngle 4 wàn yì yuán rénmínbì. Dàn shíjì shang, zhōngyāng zhèngfǔ zhǐ tígōngle qízhōng de 30%, qíyú bùfèn zé yóu dìfāng zhèngfǔ zìjǐ jiějué.⁷ 2013 Nián zuǒyòu, dāng xǔduō dàikuǎn kāishǐ dào qí shí, suǒyǒu zhèxiē jièkuǎn dōu gěi dìfāng zhèngfǔ dài láile jùdà de zhàiwù fùdān. Wèile chánghuán zhèxiē zhàiwù, dìfāng zhèngfǔ kāishǐ fāxíng zhàiquàn. Suīrán zhàiwù fùdān yuè lái yuè zhòng, dàn yóuyú fángdìchǎn shìchǎng chíxù fánróng, tǔdì róngzī réngrán kěxíng, yīncǐ zhàiwù shì kě kòng de.
(Běijīng shíshī “sāntiáo hóngxiàn” zhèngcè yǐlái, jiànzhú gōngdì yīzhí chǔyú kōngzhì huò bàn jiànchéng zhuàngtài)
dāngqián de wéijī yuán yú fángdìchǎn hángyè de bēngkuì, dāngshí duì tǔdì de xūqiú zhēngfā, dǎozhì tǔdì róngzī zhànlüè wúfǎ yùnzuò. Yóuyú yīlài fángdìchǎn hángyè de shōurù, fángdìchǎn hángyè de bēngkuì dǎozhì dìfāng zhèngfǔ yùsuàn méiyǒu shōurù láiyuán. Dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái xiànzài bìxū dàibiǎo dìfāng zhèngfǔ jièrù gèng duō zījīn, yǐ quèbǎo gōnggòng fúwù de chíxù yùnxíng hé chánghuán xiàn yǒu dàikuǎn. Yóuyú cáizhèng duǎnquē, yīxiē dìfāng yǐjīng bùdé bù xuējiǎn shèhuì fúwù huò jiěgù zhèngfǔ gùyuán. Dàn qítā xuǎnzé yě hěn yǒuxiàn, yīnwèi rúguǒ dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái yǐjīng fùzhàiguò duō, xiànzài qí fā zhài de nénglì yě shòudào xiànzhì.
COVID-19 yǔ dāngqián wéijī
rénmen kěnéng huì rènwéi, dāngqián dì dìfāng zhèngfǔ zhàiwù wèntí kěyǐ guījiù yú COVID-19. Jiǎncè, gélí hé zhìliáo COVID-19 de fèiyòng jīhū quánbù yóu dìfāng zhèngfǔ chéngdān. Rán'ér, xīnguān fèiyán bìng bùnéng chōngfèn jiěshì zhège wèntí. Suīrán xīnguān fèiyán quèshí zēngjiāle dìfāng zhèngfǔ de zhīchū, dàn zhèng shì yìqíng qíjiān de guójiā zhèngcè jiāqiángle cáizhèng jìlǜ bìng jiàngdīle fángdìchǎn hángyè de gànggǎn lǜ, yǐnfāle dìfāng zhèngfǔ zhàiwù wéijī. Zhōngguó gèdì dìfāng zhèngfǔ miànlín de jù'é zhàiwù hěn dà chéngdù shàng shì zhèxiē zhèngcè de yìwài fùchǎnpǐn. Bāokuò xīnguān fèiyán zài nèi de jǐ gè yīnsù gòngtóng zàochéngle yī chǎng wánměi fēngbào, shǐ yuán yú 1990 niándài zhōngqí de tǐzhì xìng wèntí biàn dé gèngjiā yánzhòng hé jíshǒu.
Zài xīnguān fèiyán bàofā zhīqián, jí 2016 nián kāishǐ de yìqíng zhīqián, běijīng fāngmiàn jiù yǐjīng kāishǐ tōngguò qù gànggǎn yùndòng lái yìzhì fángdìchǎn hángyè, shìtú xiànzhì gāi hángyè de jièdài bìng quèbǎo jièkuǎn rén yǒu xiànjīn chánghuán zhàiwù. Xīnguān fèiyán de dàolái dǎozhì běijīng fāngmiàn zàntíngle shíshī cáizhèng jìlǜ de nǔlì. Cóng 2020 nián 1 yuè dào 6 yuè zuǒyòu, zhōngyāng zhèngfǔ xiàng dìfāng tígōngle dàliàng yuánzhù, yǐ dǐxiāo dìfāng zhèngfǔ zài yìqíng chūqí de yīxiē chéngběn, lìrú fà xíng dī xī kàng yì tèbié guózhài.
Fèngcì de shì, zhōngguó zài yìqíng bàofā tóu liù gè yuè suǒ qǔdé de chénggōng, què shǐ dìfāng zhèngfǔ zhàiwù wèntí xuěshàngjiāshuāng. Zài wǔhàn yìqíng bàofā hòu, běijīng zài rì jīng xīnguān yìqíng fùsū zhǐshù zhōng huòdéle gāo fēn, gāi zhǐshù yǐ bìnglì shù, yìmiáo jiēzhǒng lǜ, liúdòng xìng hé jīngjì shēnghuó zhèngcháng yùn zhuàn lái héngliáng.⁸ Běijīng biàn dé rúcǐ zìxìn, yǐ zhìyú zhōngyāng zhèngfǔ zài 2020 nián xiàtiān huīfùle xīnguān yìqíng zhīqián de jīngjì yìchéng, shìtú duì fángdìchǎn hángyè shíshī cáizhèng jìlǜ, bìng gèng guǎngfàn de èzhì zhàiwù, tèbié shì dìfāng zhèngfǔ de zhàiwù.
Běijīng shíshīle “sāntiáo hóngxiàn” zhèngcè, jìnzhǐ fángdìchǎn gōngsī chāo'é jièdài. Yīyè zhī jiān, kāifā shāng cǐqián chénggōng de jièdài zēngzhǎng shāngyè móshì biàn dé wúfǎ yùnzuò. Zhè shǐdé tāmen jīhū méiyǒu xīn de zījīn láiyuán lái wéichí yùnyíng huò chánghuán zhàiwù, xǔduō gōngsī zhǐ néng zhēngxiānkǒnghòu dì chūshòu zīchǎn yǐ kuàisù tàoxiàn. Yīxiē gōngsī tíngzhǐle jiànshè, gōngdì kōngzhì huò zhǐ jiànle yībàn. Gōngyìng shāng méiyǒu fùkuǎn. Yīxiē kāifā shāng wéiyuē, dàn hěn shǎo yǒu kāifā shāng cóng dìfāng zhèngfǔ gòumǎi tǔdì. Dàn hòuguǒ bìng méiyǒu suízhe kāifā shāng wúfǎ huòdé dàikuǎn ér tíngzhǐ. Yóuyú zhōngguó de gòufáng zhě zài jiànzhú wángōng qián jiù kāishǐ zhīfù dǐyā dàikuǎn, yīdàn tāmen yìshí dào fángdìchǎn kāifā shāng de zāoyù, tāmen jiù huì bà hái dǐyā dàikuǎn, jùjué jìnyībù zhīfù, yīnwèi tāmen dānxīn zìjǐ yǒngyuǎn yě ná bù dào yī tào wángōng de gōngyù.
Zuìzhōng, fángdìchǎn gōngsī de shībài yìwèizhe tǔdì chūshòu hé zhǔnbèi shōurù jīhū jiàng wéi líng, dìfāng zhèngfǔ shīqùle měinián míbǔ dìfāng yùsuàn zījīn quēkǒu de fēi shuìshōu shōurù láiyuán. Zài tóngyī shíqí, zhōngyāng zhèngfǔ yánlì dǎjí kējì hé kèwài fǔdǎo hángyè, dǎozhì shuìshōu shōurù jiǎnshǎo, jiājùle tǔdì chūshòu shōurù sǔnshī de yǐngxiǎng.
Cùchéng zhè chǎng wánměi fēngbào de zuìhòu yīgè yīnsù shì 2022 nián 1 yuè chūxiàn de xīnxíng COVID-19 biànzhǒng Omicron. Suíhòu de fēngsuǒ jìnyībù jiāzhòngle dìfāng zhèngfǔ de chéngběn, yīnwèi yǔ COVID xiāngguān de jiǎncè, gélí hé zhìliáo fèiyòng biāoshēng, ér yóuyú dà duōshù jīngjì huódòng jīhū tíngzhǐ, shōurù dàfú xiàjiàng. Dìfāng zhèngfǔ chánghuán zhàiwù hé zhīfù bùduàn zēngjiā de zhīchū biàn dé yuè lái yuè kùnnán, shènzhì bù kěnéng. Jǐnguǎn 2022 niándǐ líng xīnguān xiànzhì jiéshù, dàn fángdìchǎn hángyè hé zhùfáng shìchǎng shàngwèi fùsū, yīnwèi jīngjì zài duǎnzàn huínuǎn hòu réng chǔyú dīmí zhuàngtài.
Duì dìfāng zhèngfǔ lái shuō, gèng zāogāo de shì, běijīng fāngmiàn jiāng kòngzhì dìfāng zhàiwù de dānyōu fàng zàile yībiān. Zhōngguó zhèngfǔ tàidù túrán zhuǎnbiàn, yāoqiú dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái míbǔ fángdìchǎn hángyè shuāituì dài lái de sǔnshī, gòumǎi tǔdì, jíshǐ zhè yìwèizhe yào bèifù gèng duō zhàiwù, yě yào wèi dìfāng zhèngfǔ jīnkù tígōng shōurù. Mùqián hái bù qīngchǔ dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái rúhé chǔlǐ zhèxiē tǔdì. Bàogào xiǎnshì, hěn shǎo yǒu dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái zhēnzhèng shǐyòng zhèxiē tǔdì jìnxíng xīn kāifā. Zuìjìn de bàogào xiǎnshì, suīrán yīxiē dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái quèshí gòumǎile tǔdì, dàn yěyǒu yīxiē dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái wèizàole zhèxiē jiāoyì, yǐ zūnshǒu shàngjí zhǐlìng.⁹
Zhèxiē dìfāng zhèngfǔ kěndìng rènwéi, tāmen méiyǒu zījīn zhèyàng zuò, yě bùxiǎng chéngdān gèng duō zhàiwù. Wǒmen děngdài dìfāng zhèngfǔ rúhé yìngduì zhèxiē zhǐlìng de xiángxì qíngkuàng, zhèxiē zhǐlìng zhǐshì shìtú ràng dìfāng zhèngfǔ zhàngmiàn shàng de yùsuàn kàn qǐlái gèng qiángdà, jíshǐ zhàng wài jièkuǎn jìnyībù biāoshēng.
Wèishéme běijīng bù zǎodiǎn zǔzhǐ zhège yǐn xìng zhàiwù wèntí?
Zì 2014 nián jīngjì cìjī jìhuà dàikuǎn chéngběn xiǎnxiàn yǐlái, běijīng fāngmiàn yīzhí zài shìtú kòngzhì dìfāng zhèngfǔ zhàiwù. Qízhōng bāokuò běijīng fāngmiàn jiāng lìxí zuìgāo qiě dào qí rì jiào duǎn de zhèngfǔ róngzī píngtái zhàiquàn zhìhuàn wéi qíxiàn jiào zhǎng, chéngběn jiào dī, yóu zhōngyāng pīzhǔn hé dānbǎo, gèng róngyì chánghuán dì dìfāng zhèngfǔ shìzhèng zhàiquàn. Zhòngyào de shì, zhèxiē shìzhèng zhàiquàn de fǎ xíng édù shòudào yángé xiànzhì, érqiě xūyào shàngjí pīzhǔn. Dāngshí de shèxiǎng shì, rúguǒ qīnglǐ zhèxiē xiàn yǒu zhàiquàn, bìng yāoqiú pīzhǔn shìzhèng zhàiquàn, zhōngyāng jiù kěyǐ kòngzhì dìfāng zhèngfǔ zhàiwù. Zhàiquàn zhìhuàn zhīhòu,2018 nián yòu kāishǐle lìng yī chǎng xiāochú yǐn xìng zhàiwù de yùndòng, bāokuò ràng dìfāng zhèngfǔ chūshòu zīchǎn huò guóyǒu qǐyè (SOE) de gǔfèn. Dàn zhèxiē chángshì dōu méiyǒu chénggōng, yīnwèi dōu méiyǒu jiějué wèntí de gēnyuán:1994 Nián jiànlì de cúnzài quēxiàn de cáizhèng zhìdù, dǎozhì dìfāng chūxiàn cáizhèng quēkǒu. Pīzhǔn dì shìzhèng zhàiquàn bùzú yǐ mǎnzú dìfāng cáizhèng xūqiú.
Bìxū lǐjiě de yīdiǎn shì, dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái jí qí dàibiǎo dìfāng zhèngfǔ de jièkuǎn shì 1994 nián cáizhèng gǎigé dòngyuán dìfāng zhīchí de dà tánpàn de yùqí jiéguǒ. Běijīng shènzhì xiàng dìfāng zhèngfǔ bǎozhèng, zhǐyào tāmen shàng jiāo bìyào de shuìshōu, jiù bùbì dānxīn shàngjí gānyù chuàngshōu huódòng. Zhè yě jiěshìle wèishéme běijīng zhídào 2011 nián cái duì dìfāng zhèngfǔ zhàiwù jìnxíng guānfāng hésuàn. Běijīng yǐ tóngyì bù xúnqiú liǎojiě xìjié.
Běijīng wèi jiějué wéijī suǒ zuò de nǔlì
yǔnxǔ jiànlì dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái shì jiějué dìfāng zhèngfǔ jièkuǎn de yǒuxiào duǎnqí biàntōng fāngfǎ. Rú yǐnyán zhōng suǒ shù,“héfǎ” huò “fēifǎ” zhè liǎng gè shùyǔ duìyú lǐjiě tāmen de xíngwéi háo wú yòngchù, yīnwèi tāmen bèi zòngróng hé chuàngzào, shì wèile ràoguò guānfāng jìnzhǐ dìfāng zhèngfǔ cóng yínháng jièkuǎn de guīdìng. Dàn zhōngyāng yǔ dìfāng zhī jiān dáchéng de dà jiāoyì yě dǎozhì dìfāng zhèngfǔ duìyú shéi fùzé chánghuán dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái zhàiwù gǎndào móhú, yě ràng běijīng fāngmiàn kěyǐ jiǎzhuāng dìfāng zhèngfǔ de cáizhèng méiyǒu shòudào wēixié.
Suízhe shìjiè gèdì de jīnróng fēnxī shī duì zhè bǐ yǐnxíng zhàiwù de guīmó jí qí duì zhěnggè jīngjì kěnéng zàochéng de yǐngxiǎng yuè lái yuè gǎndào bù'ān, běijīng fāngmiàn shìtú tōngguò jiāng qí miáoshù wèi qǐyè zhàiwù (dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái shì guóyǒu qǐyè) bìng fǒurèn qí shǔyú dìfāng zhèngfǔ zhàiwù lái ānfǔ shìchǎng. Zhōngguó cáizhèng bù biǎoshì, dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái zhàiwù “yóu fāxíng rén chéngdān”.¹⁰ Tā hái bǔchōng dào,“dìfāng zhèngfǔ bù chéngdān chánghuán dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái hé qítā guóyǒu qǐyè zhàiwù de zérèn”, bìng yǐnyòngle 2014 nián xiūdìng de “yùsuàn fǎ”. Rán'ér, zhè yìwèizhe méiyǒu míngquè de zhīfù bǎozhèng; yě jiùshì shuō, dìfāng zhèngfǔ cóng wèi chéngnuò chánghuán zhèxiē zhàiwù. Zhè hūlüèle yīgè shìshí, jí dìfāng zhèngfǔ hái yǒu suǒwèi de yǐn xìng zhàiwù, jí zài yuánshǐ jièkuǎn wúfǎ chánghuán shí tāmen kěnéng xūyào chánghuán de zhàiwù. Wèile dǎxiāo zhōngyāng zhèngfǔ jiùyuán de rènhé xīwàng, cáizhèng bù míngquè biǎoshì:“Rúguǒ zhè shì nǐmen de háizi, nǐmen zìjǐ yǒngyǒu tā. Zhōngyāng zhèngfǔ bù huì jiùzhù.”¹¹ Zhèxiē shēngmíng sìhū zhìshǎo yǐn xìng chéngrèn wèntí chū zài dìfāng zhèngfǔ shēnshang.
Yǔ cǐ tóngshí, běijīng yǐ cǎiqǔ cuòshī wèi dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái hé dìfāng zhèngfǔ zhēngqǔ gèng duō shíjiān chánghuán zhàiwù. Yínháng yǐ bèi yāoqiú xiàng dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái tígōng “chāo cháng qíxiàn hé línshí lìxí jiǎnmiǎn” de xīn dàikuǎn, yǐ fángzhǐ xìndài jǐnsuō. Bāokuò zhōngguó gōngshāng yínháng hé zhōngguó jiànshè yínháng zài nèi de sì dà yínháng bù zài xiàng dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái tígōng shí nián qí dàikuǎn, ér shì tígōng èrshíwǔ nián qí dàikuǎn.¹² Dàn zhè yī cèlüè jiāng jùdà de fēngxiǎn zhuǎnjià dàole yínháng shēnshang. Jiéguǒ, gāoshèng xiàtiáole zhōngguó gè dà yínháng de píngjí ¹³, dǎozhì wàihuì shìchǎng shàng de yínháng gǔ bàodié.¹⁴
Shàngshù rènhé yī zhǒng cèlüè dōu wúfǎ jiějué zhōngguó dìfāng zhèngfǔ zhàiwù de zhìdù wèntí. Guójiā kěyǐ zhèngshì jiāng dìfāng zhèngfǔ yǔqí dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái fēnkāi, dàn zuìzhōng bìxū yǒurén wéi tāmen de zhàiwù fùzé. Dàn jíshǐ yǒurén jiēguǎnle xiàn yǒu dì dìfāng zhèngfǔ róngzī píngtái zhàiwù, yóuyú cáizhèng tǐxì de jiégòu, měinián dūhuì chūxiàn gèng duō dì dìfāng zhàiwù. Běijīng bìxū chóngxīn pèizhì gāi xìtǒng huò xúnzhǎo qítā shōurù láiyuán lái tiánbǔ cáizhèng quēkǒu.
Zhōngguó 🇨🇳 yìshí dào, xiàng měiguó 🇺🇸 nàyàng zhēngshōu fángchǎn shuì, jiāng shōurù guī dìfāng suǒyǒu, shì yī zhǒng jiějué fāng'àn. Yīxiē chéngshì yǐjīng jìnxíngle yǒuxiàn de shìdiǎn, dàn běijīng fāngmiàn yīzhí zài tuīchí shíshī. Zhè zhǒng shuì huì shūyuǎn zhèngzài juéqǐ de zhōngchǎn jiējí, zài dāngqián qíngkuàng xià, hái huì jìnyībù sǔnhài dīmí de fángdìchǎn shìchǎng.
Zuìzhōng, yào xiāochú yǐn xìng zhàiwù, běijīng fāngmiàn bìxū jiějué 1994 nián cáizhèng gǎigé suǒ jiànlì de zhìdù zhòng de gēnběn quēxiàn. Méiyǒu chèdǐ de cáizhèng gǎigé, dìfāng zhèngfǔ zhàiwù wèntí (wúlùn shìfǒu yǐn xìng) dūhuì chíxù cúnzài. Zhōngguó lǐngdǎo céng kěnéng shì shíhòu tíngzhǐ tuōyán wèntíle. Méiyǒu qítā kě chíxù de jiějué fāng'àn.
(Français: La dette cachée des collectivités locales chinoises, détenue par des entités appelées véhicules de financement des collectivités locales (LGFV), a secoué les marchés financiers. Certains craignent désormais qu’elle ne menace l’ensemble de l’économie. Bien qu’il n’existe pas de données officielles, une estimation de la dette des LGFV la situe à 59 000 milliards de yuans (8 250 milliards de dollars américains) à la fin de 2022.¹
Le Fonds monétaire international estime que le total pourrait être encore plus élevé, plus de 70 000 milliards de yuans (9 790 milliards de dollars américains).² Pour mettre ces chiffres en perspective, une autre estimation place la dette des collectivités locales détenue par les LGFV à près de la moitié du PIB total de la Chine en 2021, soit environ deux fois la taille de l’économie allemande.³ Une estimation plus récente a porté ce chiffre à près de 10 000 milliards de dollars américains, ce qui représenterait environ le double du PIB du Japon.⁴ Ces emprunts non comptabilisés des LGFV sont presque de la même taille que la dette officielle (comptable) du gouvernement central et des collectivités locales combinée.⁵ Bien que nous ne connaissions pas le montant précis Français : figure, nous savons que les perspectives des finances des collectivités locales resteront désastreuses à moins que le secteur immobilier, principale source de financement des collectivités locales, ne rebondisse. La forte baisse des flux de trésorerie du secteur immobilier vers les collectivités locales signifie qu'un nombre croissant de LGFV seront confrontés à des risques de liquidité, incapables de payer leurs dettes à échéance.
Pour la plupart des lecteurs, la chose la plus déroutante au sujet de la dette des collectivités locales chinoises pourrait être de savoir pourquoi elle est considérée comme « cachée » et pourquoi les véhicules de financement des collectivités locales (LGFV) portent la responsabilité des collectivités locales. Pour comprendre cela, il est nécessaire de comprendre ce que sont les LGFV et pourquoi l'effondrement du secteur immobilier leur a créé de tels problèmes. La plus grande question est de savoir pourquoi le puissant gouvernement central chinois a laissé ce problème s'aggraver à ce point. Pourquoi Pékin n'a-t-il rien fait plus tôt ? La dette des LGFV a grimpé en flèche pendant les politiques zéro COVID, la pandémie est-elle donc à blâmer ? Enfin, que fait Pékin face à cette crise et est-ce suffisant pour résoudre le problème ?
Les LGFV et la dette « cachée »
Si la dette des collectivités locales est commune à tous les pays, l’histoire de la Chine est unique à plusieurs égards. Tout d’abord, si l’on examine la dette comptable des collectivités locales, la situation est gérable et relativement stable – on ne devinerait pas qu’il y a un problème d’endettement. Ce qui rend le cas de la Chine si curieux mais aussi inquiétant pour Pékin, c’est que la dette des collectivités locales qui a explosé est « cachée ». Dans ce contexte, l’adjectif « cachée » n’implique pas que la dette est illégale, mais plutôt qu’elle n’est pas comptabilisée ou enregistrée. Les collectivités locales le font en dehors des comptes parce que la loi chinoise leur interdit de contracter des emprunts bancaires. Pour contourner cette restriction, Pékin a autorisé les collectivités locales à créer des intermédiaires institutionnels pour emprunter en leur nom. Il s’agit des véhicules à vocation spécifique, appelés véhicules de financement des collectivités locales (LGFV), qui contractent et détiennent cette dette « cachée ». Ce sont ces LGFV qui sont aujourd’hui au bord du défaut de paiement. Par conséquent, bien que cette dette soit techniquement « cachée », elle est le résultat attendu et toléré d’un accord conclu entre Pékin et les collectivités locales.
Pour comprendre pourquoi et comment les LGFV se retrouvent avec la dette des collectivités locales à la charge de la dette, il faut remonter au début des années 1990, lorsque Pékin a réformé le système fiscal, en place depuis 1980. La réforme fiscale de 1994 découlait du système fiscal de 1980, appelé système de partage des recettes. La raison pour laquelle ce système s’est avéré être une incitation si puissante pour le développement local mené par l’État était qu’il existait une catégorie de taxes et de frais, appelés recettes extrabudgétaires, que les localités n’étaient pas obligées de partager mais pouvaient conserver dans leur intégralité. La plus importante et celle qui a connu la croissance la plus rapide était la taxe sur les entreprises collectives et individuelles, qui a décollé avec le développement des entreprises de canton et de village, les TVE. Ce sont ces TVE qui ont permis à l’économie chinoise de décoller. Le problème était que toutes les nouvelles recettes de ce secteur restaient dans les localités. Au début des années 1990, Pékin ne recevait plus que moins d’un quart des recettes totales.
Pour s’approprier une plus grande part des recettes totales, en 1994, Pékin a restructuré le système fiscal en divisant les impôts en ceux qui iraient exclusivement au centre, ceux qui iraient aux localités et ceux qui seraient partagés ; c'est ce qu'on appelle le « système de partage des impôts » 分税制(Fēnshuìzhì). Le hic était que cette réforme fiscale de 1994 laisserait les localités avec des recettes fiscales insuffisantes pour couvrir leurs dépenses de base. Les localités seraient confrontées à un déficit budgétaire annuel - un manque à gagner entre le montant des recettes fiscales qui leur restaient et leurs dépenses fiscales. Le vice-Premier ministre chinois de l'époque, Zhu Rongji 朱镕基, et d'autres, dont le ministre des Finances de l'époque, Xiang Huaicheng 项怀诚, ont reconnu le problème et savaient que les localités avaient besoin de nouvelles incitations pour poursuivre le développement local mené par l'État afin de compenser les revenus qui leur étaient retirés.
Zhu Rongji a proposé un grand marché qui permettrait à Pékin d'avoir le beurre et l'argent du beurre. Pékin pourrait recentraliser les recettes fiscales, et les localités se verraient accorder les droits et les outils nécessaires pour lever de nouvelles recettes non fiscales qu'elles pourraient conserver pour remplacer les fonds budgétaires supplémentaires qui leur ont été retirés. Pour rendre le marché réalisable, les localités ont reçu le droit de gérer des banques d'État locales, puis de créer des LGFV pour contourner l'interdiction légale d'emprunter par le gouvernement.⁶
La dépendance des LGFV et des gouvernements locaux vis-à-vis du secteur immobilier
Les gouvernements locaux ont créé des LGFV (véhicules de financement des gouvernements locaux) comme intermédiaires pour emprunter en leur nom. Les LGFV étaient également chargées de vendre des terrains à des promoteurs immobiliers, qui payaient ensuite des frais de transaction foncière aux gouvernements locaux. L'utilisation de terrains pour générer des revenus est connue sous le nom de « financement foncier » 土地财政 (Tǔ-dì cái-zhèng). Cette stratégie a permis aux localités de combler le déficit budgétaire laissé par les réformes fiscales de 1994, qui ont recentré les impôts à Pékin. Oui, les localités ont dû emprunter et s'endetter, mais le flux constant de revenus provenant des transactions foncières leur a permis de rembourser la dette et de disposer de fonds pour stimuler la croissance.
Les problèmes ont commencé avec la crise financière mondiale, lorsque la Chine a mis en œuvre son plan de relance pour maintenir l'économie. En théorie, le plan de relance a fourni 4 000 milliards de RMB. En réalité, cependant, le gouvernement central n'a fourni que 30 % de ce montant, et les gouvernements locaux étaient censés trouver le reste.⁷ Tous ces emprunts ont créé un énorme fardeau de dette pour les gouvernements locaux vers 2013, lorsque bon nombre de ces prêts ont commencé à arriver à échéance. Pour aider à rembourser ces dettes, les gouvernements locaux ont commencé à émettre des obligations. Bien que la dette devienne plus lourde, elle était gérable car le financement foncier était toujours viable alors que le marché immobilier continuait à prospérer.
(Des chantiers de construction sont restés vides ou à moitié construits depuis que Pékin a mis en œuvre la politique des « trois lignes rouges »)
La crise actuelle provient de l’effondrement du secteur immobilier, lorsque la demande de terrains s’est évaporée, rendant la stratégie de financement foncier inopérante. En raison de leur dépendance au secteur immobilier pour les revenus, son effondrement a laissé les budgets des collectivités locales sans flux de revenus entrants. Les LGFV doivent désormais emprunter davantage au nom de leur gouvernement local pour assurer le fonctionnement continu des services publics et pour rembourser les prêts existants. Certaines localités ont déjà dû réduire les services sociaux ou licencier des employés du gouvernement en raison de lacunes budgétaires. Mais les autres options sont également limitées car il existe désormais également des restrictions sur la capacité des LGFV à émettre des obligations si elles sont déjà trop endettées.
COVID-19 et la crise actuelle
On pourrait penser que le problème actuel de la dette des collectivités locales peut être imputé au COVID-19. Les coûts des tests, de l’isolement et du traitement du COVID-19 ont été supportés presque entièrement par les collectivités locales. Pourtant, la COVID-19 n’explique pas suffisamment le problème. Si la COVID-19 a certainement augmenté les dépenses des gouvernements locaux, ce sont les politiques de l’État de l’époque de la pandémie, qui ont imposé une discipline budgétaire et désendetté le secteur immobilier, qui ont déclenché la crise de la dette des gouvernements locaux. Les montagnes de dettes auxquelles sont confrontés les gouvernements locaux de toute la Chine sont en grande partie une conséquence involontaire de ces politiques. Plusieurs facteurs se sont conjugués, dont la COVID-19, pour créer une tempête parfaite qui a ensuite amplifié et rendu insoluble un problème institutionnel qui avait ses origines au milieu des années 1990.
Avant la COVID-19, à partir de 2016, Pékin avait déjà commencé à freiner le secteur immobilier avec une campagne de désendettement qui tentait de limiter les emprunts du secteur et de garantir que les emprunteurs disposeraient de liquidités pour rembourser la dette. L’arrivée de la COVID-19 a conduit Pékin à suspendre ses efforts pour imposer la discipline budgétaire. De janvier à juin 2020 environ, les autorités centrales ont fourni une aide substantielle aux localités pour compenser une partie des coûts supportés par les gouvernements locaux pendant la phase initiale de la pandémie, par exemple sous forme d'obligations spéciales à faible taux d'intérêt liées à la COVID-19 抗疫特别国债 (Kàng yì tè-bié guó-zhài ; dette nationale spéciale pour la prévention des épidémies).
Ironiquement, c’est le succès de la Chine dans la lutte contre la COVID-19 au cours des six premiers mois qui l’a mise sur la voie qui a conduit aux problèmes d’endettement des gouvernements locaux. Après un départ difficile à Wuhan, Pékin a été très bien noté par l’indice Nikkei de rétablissement de la COVID-19 pour sa gestion de la COVID-19, mesurée par le nombre de cas, les taux de vaccination, la mobilité et le fonctionnement de la vie économique.⁸ Pékin est devenu si confiant qu’à l’été 2020, le gouvernement central est revenu à son programme économique d’avant la COVID-19 pour tenter d’imposer une discipline budgétaire au secteur immobilier et de réduire la dette de manière plus générale, en particulier celle des gouvernements locaux.
Pékin a mis en œuvre la politique des « trois lignes rouges » 三条红线, qui interdisait aux sociétés immobilières d’emprunter au-delà des limites fixées. Du jour au lendemain, le modèle économique des promoteurs, jusqu’alors couronné de succès, consistant à emprunter pour croître, est devenu inopérant. Cela les a laissés avec peu ou pas de nouvelles sources de financement pour continuer à fonctionner ou rembourser la dette, obligeant beaucoup d'entre eux à se démener pour vendre des actifs pour obtenir de l'argent rapidement. Certains ont arrêté de construire, laissant les chantiers vides ou à moitié construits. Les fournisseurs n'ont pas été payés. Certains promoteurs ont fait défaut, mais rares étaient ceux qui achetaient des terrains aux gouvernements locaux. Mais les conséquences ne se sont pas arrêtées avec l'impossibilité pour les promoteurs d'obtenir des prêts. Comme les acheteurs de maisons en Chine ont commencé à effectuer des paiements hypothécaires avant la fin de la construction, une fois qu'ils ont réalisé ce qui arrivait aux promoteurs immobiliers, ils ont fait grève des prêts hypothécaires, refusant d'effectuer d'autres paiements par crainte de ne jamais obtenir un appartement fini.
En fin de compte, les faillites des sociétés immobilières ont fait que les revenus provenant des ventes et de la préparation des terrains ont chuté à presque rien, laissant les gouvernements locaux coupés de la source de revenus non fiscaux qui comblaient les déficits de financement de leurs budgets locaux chaque année. L’impact de la perte des revenus des ventes de terrains a été aggravé par la diminution des recettes fiscales après que les autorités centrales ont sévi contre les secteurs de la technologie et du soutien scolaire après l’école au cours de cette même période.
Le dernier facteur qui a contribué à la tempête parfaite a été l’arrivée d’un nouveau variant de la COVID-19, Omicron, en janvier 2022. Les confinements qui en ont résulté ont coûté encore plus cher aux gouvernements locaux, car les dépenses liées au COVID pour les tests, la quarantaine et le traitement ont grimpé en flèche, tandis que les revenus ont chuté en raison du quasi-arrêt de la plupart des activités économiques. Il est devenu de plus en plus difficile, voire impossible, pour les gouvernements locaux de rembourser leurs dettes et de couvrir les dépenses croissantes. Le secteur immobilier et le marché du logement n’ont pas encore récupéré malgré la fin des restrictions zéro COVID à la fin de 2022, car l’économie – après une brève augmentation de l’activité – est restée en récession.
Pour aggraver les choses pour les gouvernements locaux, Pékin a mis de côté les préoccupations concernant la réduction de la dette locale. En faisant volte-face, il a demandé aux LGFV de profiter de la chute du secteur immobilier et d'acheter des terrains, même si cela signifie s'endetter davantage, pour alimenter les caisses des collectivités locales. On ne sait toujours pas ce que font les LGFV avec ces terrains. Des rapports suggèrent que peu d'entre eux ont réellement utilisé ces terrains pour de nouveaux projets. Des rapports récents révèlent que bien que certains LGFV aient acheté des terrains, d'autres ont simulé ces transactions pour se conformer aux directives de niveau supérieur.⁹
Ces derniers ont dû décider qu'ils n'avaient tout simplement pas les fonds pour le faire, ni qu'ils ne voulaient pas s'endetter davantage. Nous attendons des détails sur la manière dont les gouvernements locaux ont traité ces directives, qui tentent simplement de rendre les budgets des collectivités locales plus solides, même si les emprunts non comptables montent encore en flèche.
Pourquoi Pékin n'a-t-il pas mis fin plus tôt à ce problème de dette cachée ?
Depuis 2014, lorsque les coûts des prêts du plan de relance sont devenus évidents, Pékin a essayé de maîtriser la dette des collectivités locales. Cela comprenait l'échange des obligations LGFV, qui étaient les plus coûteuses en termes d'intérêts avec des dates d'échéance plus courtes, contre des obligations municipales locales à échéance plus longue, moins chères, approuvées et garanties par le gouvernement central, qui pouvaient être remboursées plus facilement. Il est important de noter que ces obligations municipales étaient strictement limitées dans les montants émis et nécessitaient l'approbation des niveaux supérieurs. L'hypothèse était que s'ils assainissaient ces obligations existantes et exigeaient l'approbation des obligations municipales, le centre pourrait contrôler la dette des collectivités locales. Après les échanges d'obligations, en 2018, une autre campagne a été lancée pour se débarrasser de la dette cachée, notamment en obligeant les collectivités locales à vendre des actifs ou des participations dans des entreprises publiques (EP). Mais aucune des nombreuses tentatives n'a été couronnée de succès car aucune ne s'est attaquée à la racine du problème : le système fiscal défectueux institué en 1994 qui a laissé les localités avec un déficit budgétaire. Les obligations municipales approuvées n’étaient pas suffisantes pour couvrir les besoins fiscaux locaux.
Ce qu’il faut comprendre, c’est que les LGFV et leurs emprunts au nom des collectivités locales étaient un résultat attendu du grand compromis visant à mobiliser le soutien des collectivités locales à ses réformes fiscales de 1994. Pékin a même assuré aux collectivités locales qu’elles ne devaient pas craindre une intervention de niveau supérieur dans les activités génératrices de revenus, tant qu’elles envoyaient les recettes fiscales requises. Cela explique également pourquoi Pékin n’a pas tenu de comptabilité officielle de la dette des collectivités locales avant 2011. Pékin avait accepté de ne pas chercher à connaître les détails.
Ce que fait Pékin pour résoudre la crise
Autoriser la création de LGFV était une solution de contournement efficace à court terme pour les emprunts des collectivités locales. Comme indiqué dans l’introduction, les termes « légal » ou « illégal » ne servent à rien pour comprendre leurs actions, car elles ont été tolérées et créées pour contourner les interdictions officielles interdisant aux collectivités locales d’emprunter auprès des banques. FrançaisMais le grand marché entre le centre et les localités qui ont permis leur création a également créé une ambiguïté quant à la responsabilité du remboursement de la dette des LGFV et permet à Pékin de prétendre que les finances des collectivités locales ne sont pas en danger.
Alors que les analystes financiers du monde entier sont de plus en plus ébranlés par l’ampleur de cette dette cachée et ses conséquences possibles pour l’économie dans son ensemble, Pékin a tenté de calmer les marchés en la décrivant comme une dette d’entreprise (les LGFV sont des entreprises publiques) et en niant qu’elle soit considérée comme une dette des collectivités locales. Comme l’a déclaré le ministère chinois des Finances, la responsabilité de la dette des LGFV « incombe à l’entité qui l’a émise ». Il a ajouté que « les collectivités locales n’ont pas la responsabilité de rembourser la dette des LGFV et des autres entreprises publiques », citant la loi budgétaire modifiée de 2014. Cela signifie cependant qu’il n’y a aucune garantie explicite de paiement ; Autrement dit, les gouvernements locaux n’ont jamais promis de payer cette dette. Cela ne tient pas compte du fait que les gouvernements locaux ont également ce qu’on appelle une dette implicite, c’est-à-dire une dette qu’ils peuvent payer si l’emprunt initial ne peut pas être remboursé. Pour contrecarrer tout espoir de sauvetage du gouvernement central, le ministère a explicitement déclaré : « Si c’est votre bébé, vous en êtes propriétaire. Il n’y aura pas de renflouement de la part du gouvernement central. »¹¹ De telles déclarations semblent au moins implicitement reconnaître que le problème viendra des gouvernements locaux.
Dans le même temps, Pékin a pris des mesures pour donner plus de temps aux LGFV et aux gouvernements locaux pour rembourser leur dette. Les banques ont été invitées à accorder aux LGFV de nouveaux prêts avec « des échéances ultra-longues et un allègement temporaire des intérêts pour éviter une crise du crédit ». Au lieu des prêts sur dix ans accordés auparavant aux LGFV, les banques, dont certaines des quatre plus grandes comme ICBC et China Construction Bank, proposent désormais des prêts sur 25 ans.¹² Mais cette stratégie a déplacé d’énormes risques sur les banques. En conséquence, Goldman Sachs a dégradé sa note des grandes banques chinoises,¹³ ce qui a conduit à une déroute des actions bancaires sur les marchés étrangers.¹⁴
Aucune des stratégies ci-dessus ne résout le problème institutionnel de la dette des collectivités locales en Chine. L’État peut séparer formellement les collectivités locales de leurs LGFV, mais en fin de compte, quelqu’un doit assumer la responsabilité de leurs dettes. Mais même si quelqu’un reprend la dette existante des LGFV, davantage de dettes locales réapparaîtront chaque année en raison de la structure du système fiscal. Pékin doit reconfigurer le système ou trouver une source de revenus alternative pour combler le déficit budgétaire.
La Chine 🇨🇳 a compris qu’une taxe foncière comme celle qui existe aux États-Unis 🇺🇸 et dont les recettes appartiendraient aux collectivités locales est une solution. Quelques villes ont mis en place des programmes pilotes limités, mais Pékin continue de retarder sa mise en œuvre. Une telle taxe aliénerait une classe moyenne montante et, dans le contexte actuel, elle nuirait encore plus à un marché immobilier déprimé.
En fin de compte, pour mettre fin à la dette cachée, Pékin doit remédier aux failles fondamentales du système établi par les réformes fiscales de 1994. Sans une réforme fiscale approfondie, le problème de la dette des collectivités locales, cachée ou non, persistera. Il est peut-être temps que les dirigeants chinois cessent de repousser le problème à plus tard. Il n’existe pas d’autre solution durable.
